A tutela preventiva do patrimônio público: a experiência do grupo de trabalho copa do mundo Fifa de 2014 da 5A CCR/MPF | Revista Omnes
Athayde Ribeiro Costa – Procurador da República


O Brasil foi escolhido, em 2007, para sediar o mais importante evento futebolístico do mundo: a Copa do Mundo FIFA. Nesse contexto, foram firmadas pelo país garantias para que o evento de 2014 fosse aqui realizado, dentre elas, garantias de isenções fiscais para a FIFA e afiliadas, construção de estádios, melhorias nas condições de mobilidade urbana das cidades, capacitação de pessoas, dentre outras.

Diante do porte e da importância do evento, estava claro que grandes investimentos seriam realizados no país e, com isso, a proteção ao patrimônio público deveria ser tratada estrategicamente pelo Ministério Público brasileiro.

Foi pensando nisso que a 5ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal criou, em agosto de 2009, ou seja, logo após a escolha das cidades brasileiras que iram sediar os jogos, o Grupo de Trabalho ad hoc Copa do Mundo FIFA Brasil de 20141, prática que foi premiada na IX Edição do Prêmio Innovare, em 2012, na categoria Ministério Público.

O Grupo de Trabalho da Copa de 2014 tem por objetivo atribuir no âmbito do Ministério Público Federal tratamento prioritário, preventivo e uniforme às investigações que visam acompanhar a aplicação de recursos públicos federais nos atos preparatórios para a realização da “Copa do Mundo da FIFA Brasil de 2014”2

A inspiração para criação do Grupo de Trabalho da Copa de 2014 decorreu do mau exemplo, em matéria de patrimônio público, ocorrido por força da realização do Pan-Americano de 2007, evento esportivo realizado na cidade do Rio de Janeiro, no qual foram constatadas irregularidades e desvios de verbas públicas em valores astronômicos.

Além disso, os jogos Pan-Americanos não contaram com um planejamento adequado, as licitações foram efetuadas com base apenas em estudos preliminares e sem os necessários projetos básicos, fatos estes que acarretaram o estouro do orçamento em dez vezes ao inicialmente previsto e, certamente, foram facilitadores para o desvio de verbas públicas.

Em termos numéricos, o orçamento inicial do Pan-Americano girava em torno de 300 milhões de reais e ao final o gasto foi contabilizado em 3 bilhões de reais, com uma crescente participação da União nos investimentos para realização do torneio esportivo.3

Foi com o intuito de evitar a repetição dos atos ocorridos no jogos Pan-Americanos que a 5a Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal criou o Grupo de Trabalho da Copa 2014 (GT Copa 2014.)

O GT em referência traz uma proposta de fiscalização dos gastos públicos mediante o acompanhamento concomitante dos atos de organização da Copa de 2014.

A ideia é a priorização da tutela jurídica preventiva, para que o Ministério Público possa atingir o grau máximo na eficácia da defesa da ordem jurídica e do regime democrático, evitando a concretização de danos ao patrimônio público.

Vale especificar que a tutela jurídica preventiva revela um desafio e exige uma mudança de postura dos membros do Ministério Público para priorizar a atuação antes da lesão aos direitos coletivos.

Para ALMEIDA (2008, p. 84) a consagração da tutela jurídica preventiva no seio do Ministério Público Brasileiro constitui o quinto grande momento histórico da instituição:

O Ministério Público brasileiro já passou por alguns grandes momentos históricos. O primeiro deles pode ser apontado como o de reconhecimento como instituição, o que aconteceu com o advento da república, durante o Governo Provisório, por força do trabalho do então Ministro Campos Salles. O segundo pode ser indicado como sendo o decorrente da Lei Complementar Federal nº 40/81, que foi a primeira Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, assim considerada porque definiu um estatuto básico e uniforme para o Ministério Público nacional e dispôs sobre as suas principais atribuições, garantias e vedações. Um terceiro grande momento ocorreu com o advento da Lei nº 7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública), que conferiu legitimidade ao Ministério Público para a defesa jurisdicional e administrativa dos interesses e direitos difusos e coletivos, além de ter criado o inquérito civil. O Ministério Público começa a ter aqui função promocional de transformação da realidade social. Um quarto momento pode ser apontado com o advento da CF/88, o mais significativo e transformador de todos, conforme motivos já aduzidos acima.

Agora entendemos que resta a construção de um quinto grande momento histórico. No entanto, ele não ocorrerá do dia para a noite, nem se dará com simples alteração da lei ou da Constituição. Ele se dará com a mudança cultural no seio da Instituição e com a elaboração de técnicas e estudos que possam fazer com que o Ministério Público possa priorizar a mais significativa e importante tutela jurídica do Estado Democrático de Direito: a tutela preventiva.

A tutela jurídica preventiva é a mais genuína forma de proteção jurídica no contexto do Estado Democrático de Direito. Ela decorre do princípio da prevenção geral como diretriz, inserida no princípio democrático (art. 1º da CF/88).

É dentro desse panorama que o GT Copa do Mundo FIFA 2013 tenta se inserir, com o compromisso de atuar na solução dos problemas tendo como paradigma o modelo do Ministério Público resolutivo.

O denominado modelo do Ministério Público resolutivo tem como principal característica o engajamento do membro do Parquet na resolução das questões de sua atribuição funcional em contraponto ao denominado Ministério Público demandista.

Sobre o tema diz MIRANDA:

Com efeito, não se concebe hodiernamente que os membros do Ministério Público – mormente os que atuam na defesa de direitos difusos e coletivos – se transformem em meros e contumazes repassadores de demandas ao Poder Judiciário, como se acometidos do chamado complexo de Pilatos, caracterizado por lavar as mãos e transferir a responsabilidade pela resolução de determinado problema a terceira pessoa. Como bem ressalta Jaques de Camargo Penteado: “Um Promotor de Justiça não é o porteiro de teatro que anseia pelo encerramento do recital para fechar as portas do edifício”. (MIRANDA,2008, p.2195)

Com o trabalho focado no “compromisso do resultado” (MIRANDA, 2010), tem-se obtido muito sucesso na resolução preventiva e extrajudicial de inúmeros casos envolvendo o patrimônio público, proporcionando-se um desafogo ao Poder Judiciário, pois se evita o ajuizamento de inúmeras Ações Civis Públicas por todo o país, que possuem o risco de serem pouco efetivas diante da consumação das indesejáveis irregularidades durante o trâmite processual e pela dificuldade de se obter o ressarcimento ao erário de recursos públicos desviados.

De outro lado, o acompanhamento contínuo do Ministério Público Federal dos gastos envolvendo a Copa do Mundo FIFA 2014 proporcionará, em caso de eventual insucesso na atuação preventiva, o aprimoramento da tutela repressiva, na medida em que garante a inequívoca ciência do gestor sobre a irregularidade da conduta questionada. Em grande número de casos envolvendo obras públicas, após a detecção das irregularidades (materialidade), há maior dificuldade para se apontar ou responsabilizar o gestor público responsável pela conduta irregular, seja no âmbito das petições iniciais, seja no âmbito das decisões judicais.

No caso, o acompanhamento concomitante dos atos de organização da Copa de 2014 pelo Ministério Público Federal contribuirá para o ajuizamento de ações com melhor descrição de autoria e caracterização do elemento anímico do responsável, pois os gestores públicos são alvos de constantes questionamentos e recomendações por força da atuação do GT Copa 2014.

Desde a sua implantação, o Grupo de Trabalho Copa do Mundo FIFA 2014, que conta com 12 (doze) membros, reúne-se periodicamente na sede da Procuradoria Geral da República.

Nos encontros do Grupo de Trabalho são efetuadas reuniões com os principais ministérios imbuídos de organizar a Copa do Mundo, entre eles, o Ministério do Esporte, do Turismo, das Cidades, do Planejamento, da Fazenda, etc.

O diálogo com o Executivo Federal é extremamente importante para que o Ministério Público tenha condições de conhecer e discutir sobre eventuais problemas que possam ocorrer na conduta dos gestores. Foram nessas rodadas de reuniões que soluções benéficas ao patrimônio público foram definidas, a necessidade de expedições de recomendações foram detectadas, bem como se acataram justificativas apresentadas pelo Poder Público.

O GT Copa 2014 conta, ainda, com a relevante parceria da Controladoria Geral da União (CGU) e do Tribunal de Contas da União (TCU), cuja atuação orquestrada otimiza o trabalho, evita superposição de esforços e possibilita um resultado eficaz na análise técnica. A aproximação sistêmica dos órgãos de controle na fiscalização da Copa do Mundo de 2014 tem se mostrado extremamente profícua para a obtenção de bons resultados para todas as instituições.

Além disso, o Grupo de Trabalho prioriza a atuação conjunta com os Ministérios Públicos do Estados, com repasse de informações relevantes, proposição de estratégias comuns, situação que vem ocorrendo sistematicamente em todo o país. As atuações conjuntas que ocorreram desde 2009 foram ainda mais otimizadas após a criação, pelo Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), do “Fórum Nacional de Articulação das Ações do Ministério Público na Copa” em 2012.

Em termos concretos, o Tribunal de Contas da União (TCU) estimou que a atuação preventiva dos órgãos de controle na Copa do Mundo FIFA 2014 garantiu uma economia aos cofres públicos de aproximadamente R$ 600 milhões de reais, até o ano de 2012.

Como resultado do trabalho do GT Copa do Mundo de 2014, pode-se destacar a correção de defeitos em editais de licitação, a regularização (complementação) de projetos básicos em licitações, a eliminação de sobrepreços em contratos, a alteração de cláusulas contratuais em PPP’s, a anulação de convênios falsamente vinculados à Copa do Mundo FIFA 2014, a alteração de diplomas normativos e regulamentações emanadas do Executivo Federal, o incremento dos controles nas concessões de financiamentos e acompanhamento de convênios vinculados à Copa do Mundo FIFA 2014.

Pontue-se, ainda, entre outros casos, a expedição de Recomendação Conjunta pelo Ministério Público Federal e Estadual na Bahia, acatada pelo Estado da Bahia, que acarretou uma economia estimada de R$150 milhões aos cofres públicos na operação da Parceria Pública Privada do Estádio da Fonte Nova.

Também serve de exemplo a Recomendação 10/2010 da PR/PR, na qual se demonstrou a falsa justificativa vinculada à Copa do Mundo FIFA 2014 para Construção do Estádio em Roraima, atuação que culminou na anulação do Convênio 740327/2010, celebrado entre o Ministério do Esporte e o Estado de Roraima, gerando uma economia de pelo menos R$ 230 milhões de reais aos cofres públicos.

Como fruto do trabalho, destaca-se também o ajuizamento de 3 (três) ações direta de inconstitucionalidade pela Procuradoria-Geral da República, dentre as quais, a ADI 4655, na qual se contesta dispositivos da Lei n.º 12.462/11, que instituiu o Regime Diferenciado de Contratações Públicas. Os dispositivos questionados violam o artigo 37, XXI, da Constituição Federal, com elevado potencial de gerar danos ao patrimônio público e, consequentemente, ao princípio da economicidade.

Já a ADI 4976 que ataca dispositivos da Lei 12.663/2012 (Lei Geral da Copa), em especial o artigo 23, que impõe a União a responsabilização objetiva perante a FIFA, sem necessidade de conduta de agente público, nos casos de dano resultante ou que tenha surgido em função de qualquer incidente ou acidente de segurança relacionado a Copa do Mundo FIFA 2014. Aponta-se na demanda, neste caso, ofensa ao artigo 37, § 6º da Constituição Federal.

Por fim, foi ajuizada a ADI 5030 que questiona dispositivos da Lei 12.350/2010 e do Decreto 7.578/2011. A mencionada lei dispõe sobre medidas tributárias referentes à realização, no Brasil, da Copa das Confederações Fifa 2013 e da Copa do Mundo Fifa 2014, enquanto o decreto regulamenta as medidas tributárias a serem aplicadas. Aponta-se a vulneração ao artigo 150, II, da Constituição da República, pois o legislador não pode favorecer um contribuinte em detrimento de outro, por violação ao princípio da igualdade. Conforme a ação, não é possível vislumbrar nenhuma razão que justifique o tratamento diferenciado da Fifa e de seus relacionados, não sendo a Copa do Mundo motivo constitucionalmente relevante para legitimar a isenção concedida.

Em suma, o Grupo de Trabalho ad hoc Copa do Mundo FIFA de 2014/MPF vem se esforçando para, através da atuação preventiva, evitar o desvio de verbas públicas na organização da referida competição esportiva. A proposta de trabalho é árdua e os resultados de sua atuação poderão ser valorados após alguns anos da realização do evento.

Todavia, ainda que os efeitos almejados não ocorram a contento, fica a tentativa de inovar na importante e necessária atuação preventiva, que poderá ser aprimorada em momentos distintos.

Oxalá o Grupo de Trabalho da Copa de 2014 contribua com a construção do “quinto grande momento histórico do Ministério Público Brasileiro: a consagração da priorização da tutela preventiva no seio da instituição”. (ALMEIDA, 2008)



1A Declaração e Plataforma de Ação da IV Conferência Mundial sobre a Mulher, em Pequim, no ano de 1995, pode ser conferida no sítio: http://www.unfpa.org.br/Arquivos/declaracao_beijing.pdf

 

2Apud, MINAYO, Maria Cecília de Souza e outros. Violência Contra a Mulher: Realidade Transnacional e Transcultural das Relações de Gênero. In Impacto da Violência na Saúde dos Brasileiros, Série B. Textos Básicos de Saúde, DF/2005. p. 118.

 

3SAFFIOTI, Heleieth I.B. Contribuições Feministas para o Estudo da Violência do Gênero. Cadernos Pagu. 2001. pp. 115-136.

 

4SCOTT, Joan. Gênero: Uma Categoria Útil para Análise Histórica. Traduzido por: Christine Rufino Dabat e Maria Betania Ávila. Disponível em: http://www.dhnet.org.br/direitos/textos/generodh/gen_categoria.html e www.direito.mppr.mp.br

 

5 SANTOS, Cecília M e IZUMINO, Wânia Pasinato. Violência contra as mulheres e violência de gênero: Notas sobre estudos feministas no Brasil. In Estudios Interdisciplinarios de América Latina y el Caribe, vol. 16.

 

6 PITANGUY, Jacqueline. Violência contra a Mulher: Consequencias Socio Econômicas. Cadernos Adenauer XIV. 2013. Nº 3. p. 117.

 

7MINAYO, Maria Cecília de Souza e outros. Violência Contra a Mulher: Realidade Transnacional e Transcultural das Relações de Gênero. In Impacto da Violência na Saúde dos Brasileiros, Série B. Textos Básicos de Saúde, DF/2005. p. 119.

 

8A Declaração e Plataforma de Ação da IV Conferência Mundial sobre a Mulher, em Pequim, no ano de 1995, pode ser conferida no sítio: http://www.unfpa.org.br/Arquivos/declaracao_beijing.pdf

 

9SCREIBER, Lilia Blima, MENECUCCI, Eleonora e outras. Violência de Gênero no Campo da Saúde Coletiva: conquistas e desafios. In Ciência e Saúde Coletiva. 2009. p.1023.

 

10Sobre a amplitude do alcance das políticas públicas de prevenção, punição e erradicação da violência contra as mulheres, vale a leitura do texto da Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência Contra a Mulher, notadamente o artigo 7º. Conveção de Belém do Pará. 1994. Disponível em: www.cidh.oas.org

 

11Resolução WHA49.25. Disponível em: http://www.who.int/violence_injury_prevention/resources/publications/en/WHA4925_eng.pdf.

 

12MINAYO, Maria Cecília de Souza e outros. Violência Contra a Mulher: Realidade Transnacional e Transcultural das Relações de Gênero. In Impacto da Violência na Saúde dos Brasileiros, Série B. Textos Básicos de Saúde, DF/2005. pp.119-120

 

13Registre-se que no âmbito do SUS o princípio da integralidade da saúde pressupõe o adequado e oportuno tratamento, em todos os níveis de atenção, para a plena recuperação da saúde, abrangendo inclusive o tratamento farmacêutico.

 

14Disponível em: http://sistema3.planalto.gov.br/spmu/atendimento/atendimento_mulher.php

 

15Informações extraídas do Mapa da Rede de Atendimento disponível em: http://www.spm.gov.br/assuntos/violencia/ligue-180-central-de-atendimento-a-mulher

 

16Disponível em http://www.forumseguranca.org.br/storage/download//anuario_2015.retificado_.pdf

 

17Estupro no Brasil: uma radiografia segundo os dados da Saúde. Nota Técnica - 2014 - março - Número 11 – Diest.. Disponível em http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/nota_tecnica/140327_notatecnicadiest11.pdf.

 

18Disponível em http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=78684

 

19Disponível em http://www.opas.org.br/wp-content/uploads/2015/09/relatorio-mundial-violencia-saude.pdf

 

20SCREIBER, Lilia Blima, MENECUCCI, Eleonora e outras. Violência de Gênero no Campo da Saúde Coletiva: conquistas e desafios. In Ciência e Saúde Coletiva. 2009. p.1020.

 

21SCHRAIBER, L. B., D'OLIVEIRA, A. F. L. P. Violência contra Mulheres: interfaces com a saúde. Interface - Comunicação, Saúde, Educação, v.3 , n.5, 1999. p.23

 

22BUTCHART, Alexander, MORENO, Claudia Garcia e MIKTON, Christopher. p. 63. Prevenção da violência sexual e da violência pelo parceiro íntimo contra a mulher: ação e produção de evidência. Organização Mundial da Saúde. 2010. Disponível em: http://www.who.int/eportuguese/publications/pt/

 

23 Lei nº 12.845:

Art. 1º - Os hospitais devem oferecer às vítimas de violência sexual atendimento emergencial, integral e multidisciplinar, visando ao controle e ao tratamento dos agravos físicos e psíquicos decorrentes de violência sexual, e encaminhamento, se for o caso, aos serviços de assistência social.

Art. 2º Considera-se violência sexual, para os efeitos desta Lei, qualquer forma de atividade sexual não consentida.

Art. 3º O atendimento imediato, obrigatório em todos os hospitais integrantes da rede do SUS, compreende os seguintes serviços:

I - diagnóstico e tratamento das lesões físicas no aparelho genital e nas demais áreas afetadas;

II - amparo médico, psicológico e social imediatos;

III - facilitação do registro da ocorrência e encaminhamento ao órgão de medicina legal e às delegacias especializadas com informações que possam ser úteis à identificação do agressor e à comprovação da violência sexual;

IV - profilaxia da gravidez;

V - profilaxia das Doenças Sexualmente Transmissíveis - DST;

VI - coleta de material para realização do exame de HIV para posterior acompanhamento e terapia;

VII - fornecimento de informações às vítimas sobre os direitos legais e sobre todos os serviços sanitários disponíveis.

§ 1o Os serviços de que trata esta Lei são prestados de forma gratuita aos que deles necessitarem.

§ 2o No tratamento das lesões, caberá ao médico preservar materiais que possam ser coletados no exame médico legal.

§ 3o Cabe ao órgão de medicina legal o exame de DNA para identificação do agressor.

 

24BRASIL.Lei nº 10.778, de 24 de novembro de 2003. Estabelece a notificação compulsória, no território nacional, do caso de violência contra a mulher que for atendida em serviços de saúde públicos ou privados. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 25 nov. 2003.