As ideias fora do lugar | Revista Omnes
Marinus Eduardo De Vries Marsico – Procurador do Ministério Público junto ao TCU


A legislação sobre a organização administrativa federal encontra-se, hoje, fragmentada em normas de variada hierarquia, que vão de emendas constitucionais a decretos e resoluções. O instrumento mais importante nessa seara ainda é o anacrônico Decreto-Lei 200, de 1967. Portanto, são necessariamente bem-vindas quaisquer iniciativas em prol de uma nova sistematização da atividade administrativa, como a do Anteprojeto de Lei Orgânica da Administração Pública Federal e Entes de Colaboração. O presente artigo fornece uma crítica da linha geral adotada no Anteprojeto quanto ao tema controle da Administração.

Os dispositivos sobre o controle da Administração integram a Seção III do Anteprojeto, artigos 50 a 68. Para um profissional da área do controle administrativo, uma primeira leitura dessas normas já é capaz de causar certa perplexidade. O artigo 50 inicia praticamente despojando o fiscal do controle prévio e do concomitante(inciso II), que passariam a ser exceções, contrariamente à tendência atual de prevenir a ocorrência de desvios e malversações de dinheiro público. Aprovada a regra, serão postas em segundo plano as auditorias operacionais, de gestão, bem como as medidas cautelares, instrumentos imprescindíveis para a proteção do Erário e a proteção do Erário o combate à corrupção. Um exemplo típico do efeito da norma, estando em vigor, seria imaginar uma grande obra, por exemplo, o trem de alta velocidade, tocada ao bel-prazer dos gestores de plantão, sem nenhum controle prévio ou concomitante.

O artigo 50, igualmente, não termina bem. Na verdade, conduz a uma acentuada contradição, já que, de acordo com o inciso VI, o fiscal, ao impugnar qualquer ato irregular, deverá indicar alternativas compatíveis com as finalidades de interesse público, num claro comprometimento com a gestão, em desrespeito flagrante ao princípio da segregação de funções (inciso VI); entretanto,paradoxalmente, propõe o parágrafo único que os órgãos de controle não poderão interferir no exercício da competência do gestor.

Os artigos 51 e 52 parecem elaborados para atender aos anseios de grandes empresas estatais, que, não raro, usam do regime jurídico de direito público para auferir maiores privilégios, e do privado para escapar das consequentes obrigações e sanções. O primeiro artigo propõe que o controle deva ser “compatível com a natureza do órgão ou entidade controlados e com a especificidade da atividade exercida”. Já o segundo, seguindo a mesma linha, acrescenta a necessidade de o controle ser exercido, nas empresas estatais, preferencialmente “por suas instâncias de governança corporativa”. Ora, o controle deve ser exercido não em razão da natureza, das peculiaridades ou mesmo dos interesses dos órgãos e entidades, mas sim em função da lei. Essa é a regra fundamental. Numa hipótese pouco provável de o regular exercício da atividade administrativa ser incompatível com a lei, esta deve mudar, nunca o controle. Além disso, a prática comprova que o controle exercido pelas “instâncias corporativas” das estatais não funciona, pelo simples fato de o fiscal carecer da autonomia necessária.

O artigo 54 trata da função dos órgãos de consultoria jurídica da administração. Novamente, o princípio da segregação de funções é atingido, desta feita de maneira mais grave. Aprovado o Anteprojeto, as consultorias jurídicas, doravante, deverão, além de prestar assessoria jurídica (sua função precípua), orientar os agentes administrativos “quanto à adoção de medidas aptas a permitir a efetividade da ação administrativa, em conformidade com os preceitos legais”. A mudança proposta na concepção de uma consultoria jurídica é radical: não será mais a atividade administrativa que se adaptará à lei, mas sim a lei é que deverá ser moldada e interpretada em obediência aos fins da Administração.

Além disso, os agentes da Administração restarão livres de responsabilizações, já que seus atos decorrerão de orientações das consultorias jurídicas; por sua vez, os consultores jurídicos só se responsabilizarão por dolo ou erro grosseiro, não constituindo este a interpretação razoável, sustentada em doutrina ou jurisprudência, ainda que não pacificadas. Em resumo, ficará muito difícil responsabilizar alguém pela má gestão administrativa, e por outras coisas bem conhecidas também; os responsáveis sempre serão a doutrina, ou a jurisprudência.

Quando procura dispor acerca do controle externo, o Anteprojeto vai além de tentar reformular, para pior, os princípios mais básicos da Administração. Agora, o alvo é a Constituição.

O artigo 64, parágrafo único, elabora uma exceção inconstitucional ao artigo 71, inciso II, da Constituição. Não se considerariam dinheiros, bens ou valores públicos, e, portanto, estariam fora da plenitude do controle externo, as transferências a entidades não estatais a título de remuneração ou de contraprestação pecuniária. O problema, aqui, é a generalização: não se podem conceber, como da mesma espécie, gênero e grau, por exemplo, meros contratos de locação e repasses milionários a organizações não governamentais.

E parece ser esse o objetivo. O artigo 65 restringe o controle de contratos celebrados com entidades não estatais tão-somente à “verificação do cumprimento do contrato”.

Falando de pessoas jurídicas não estatais, postas fora do âmbito deste artigo, chama a atenção o Título IV do Anteprojeto, que trata das entidades de colaboração. Numa síntese apertada, podem-se relacionar três situações graves: o amplo leque de atividades que essas entidades poderão exercer à custa do dinheiro público; a inexistência de procedimento de licitação formal para a contratação; e a possibilidade de a administração contratante ceder servidores para a entidade de colaboração contratada, com vistas ao cumprimento do que foi pactuado. É de imaginar que a maioria dos órgãos estatais vá contratar entidades de colaboração, sem licitação e para quaisquer fins, naquele amplo conjunto de possibilidades legais, para, em seguida, seus servidores serem chamados a executar o contrato. Numa linguagem futebolística, tão em voga até recentemente, é como se o mesmo jogador cobrasse o escanteio e cabeceasse para o gol.

Há quase quatro décadas, o professor e crítico literário Roberto Schwarz publicou seu conhecido ensaio _ que dá nome ao título deste artigo _ onde demonstrou como uma nova ideia se adapta a uma antiga realidade no Brasil. Tratou do ideário liberal inserido numa sociedade escravocrata, e dos malabarismos intelectuais para que dois institutos antagônicos pudessem conviver absurdamente na sociedade brasileira. Mantidas as proporções, o Anteprojeto, no que concerne ao controle, ensaia o mesmo: conciliar interesses governamentais plenamente superados com anseios de uma sociedade cada vez mais esclarecida. Esperemos que não prospere.



1A Declaração e Plataforma de Ação da IV Conferência Mundial sobre a Mulher, em Pequim, no ano de 1995, pode ser conferida no sítio: http://www.unfpa.org.br/Arquivos/declaracao_beijing.pdf

 

2Apud, MINAYO, Maria Cecília de Souza e outros. Violência Contra a Mulher: Realidade Transnacional e Transcultural das Relações de Gênero. In Impacto da Violência na Saúde dos Brasileiros, Série B. Textos Básicos de Saúde, DF/2005. p. 118.

 

3SAFFIOTI, Heleieth I.B. Contribuições Feministas para o Estudo da Violência do Gênero. Cadernos Pagu. 2001. pp. 115-136.

 

4SCOTT, Joan. Gênero: Uma Categoria Útil para Análise Histórica. Traduzido por: Christine Rufino Dabat e Maria Betania Ávila. Disponível em: http://www.dhnet.org.br/direitos/textos/generodh/gen_categoria.html e www.direito.mppr.mp.br

 

5 SANTOS, Cecília M e IZUMINO, Wânia Pasinato. Violência contra as mulheres e violência de gênero: Notas sobre estudos feministas no Brasil. In Estudios Interdisciplinarios de América Latina y el Caribe, vol. 16.

 

6 PITANGUY, Jacqueline. Violência contra a Mulher: Consequencias Socio Econômicas. Cadernos Adenauer XIV. 2013. Nº 3. p. 117.

 

7MINAYO, Maria Cecília de Souza e outros. Violência Contra a Mulher: Realidade Transnacional e Transcultural das Relações de Gênero. In Impacto da Violência na Saúde dos Brasileiros, Série B. Textos Básicos de Saúde, DF/2005. p. 119.

 

8A Declaração e Plataforma de Ação da IV Conferência Mundial sobre a Mulher, em Pequim, no ano de 1995, pode ser conferida no sítio: http://www.unfpa.org.br/Arquivos/declaracao_beijing.pdf

 

9SCREIBER, Lilia Blima, MENECUCCI, Eleonora e outras. Violência de Gênero no Campo da Saúde Coletiva: conquistas e desafios. In Ciência e Saúde Coletiva. 2009. p.1023.

 

10Sobre a amplitude do alcance das políticas públicas de prevenção, punição e erradicação da violência contra as mulheres, vale a leitura do texto da Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência Contra a Mulher, notadamente o artigo 7º. Conveção de Belém do Pará. 1994. Disponível em: www.cidh.oas.org

 

11Resolução WHA49.25. Disponível em: http://www.who.int/violence_injury_prevention/resources/publications/en/WHA4925_eng.pdf.

 

12MINAYO, Maria Cecília de Souza e outros. Violência Contra a Mulher: Realidade Transnacional e Transcultural das Relações de Gênero. In Impacto da Violência na Saúde dos Brasileiros, Série B. Textos Básicos de Saúde, DF/2005. pp.119-120

 

13Registre-se que no âmbito do SUS o princípio da integralidade da saúde pressupõe o adequado e oportuno tratamento, em todos os níveis de atenção, para a plena recuperação da saúde, abrangendo inclusive o tratamento farmacêutico.

 

14Disponível em: http://sistema3.planalto.gov.br/spmu/atendimento/atendimento_mulher.php

 

15Informações extraídas do Mapa da Rede de Atendimento disponível em: http://www.spm.gov.br/assuntos/violencia/ligue-180-central-de-atendimento-a-mulher

 

16Disponível em http://www.forumseguranca.org.br/storage/download//anuario_2015.retificado_.pdf

 

17Estupro no Brasil: uma radiografia segundo os dados da Saúde. Nota Técnica - 2014 - março - Número 11 – Diest.. Disponível em http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/nota_tecnica/140327_notatecnicadiest11.pdf.

 

18Disponível em http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=78684

 

19Disponível em http://www.opas.org.br/wp-content/uploads/2015/09/relatorio-mundial-violencia-saude.pdf

 

20SCREIBER, Lilia Blima, MENECUCCI, Eleonora e outras. Violência de Gênero no Campo da Saúde Coletiva: conquistas e desafios. In Ciência e Saúde Coletiva. 2009. p.1020.

 

21SCHRAIBER, L. B., D'OLIVEIRA, A. F. L. P. Violência contra Mulheres: interfaces com a saúde. Interface - Comunicação, Saúde, Educação, v.3 , n.5, 1999. p.23

 

22BUTCHART, Alexander, MORENO, Claudia Garcia e MIKTON, Christopher. p. 63. Prevenção da violência sexual e da violência pelo parceiro íntimo contra a mulher: ação e produção de evidência. Organização Mundial da Saúde. 2010. Disponível em: http://www.who.int/eportuguese/publications/pt/

 

23 Lei nº 12.845:

Art. 1º - Os hospitais devem oferecer às vítimas de violência sexual atendimento emergencial, integral e multidisciplinar, visando ao controle e ao tratamento dos agravos físicos e psíquicos decorrentes de violência sexual, e encaminhamento, se for o caso, aos serviços de assistência social.

Art. 2º Considera-se violência sexual, para os efeitos desta Lei, qualquer forma de atividade sexual não consentida.

Art. 3º O atendimento imediato, obrigatório em todos os hospitais integrantes da rede do SUS, compreende os seguintes serviços:

I - diagnóstico e tratamento das lesões físicas no aparelho genital e nas demais áreas afetadas;

II - amparo médico, psicológico e social imediatos;

III - facilitação do registro da ocorrência e encaminhamento ao órgão de medicina legal e às delegacias especializadas com informações que possam ser úteis à identificação do agressor e à comprovação da violência sexual;

IV - profilaxia da gravidez;

V - profilaxia das Doenças Sexualmente Transmissíveis - DST;

VI - coleta de material para realização do exame de HIV para posterior acompanhamento e terapia;

VII - fornecimento de informações às vítimas sobre os direitos legais e sobre todos os serviços sanitários disponíveis.

§ 1o Os serviços de que trata esta Lei são prestados de forma gratuita aos que deles necessitarem.

§ 2o No tratamento das lesões, caberá ao médico preservar materiais que possam ser coletados no exame médico legal.

§ 3o Cabe ao órgão de medicina legal o exame de DNA para identificação do agressor.

 

24BRASIL.Lei nº 10.778, de 24 de novembro de 2003. Estabelece a notificação compulsória, no território nacional, do caso de violência contra a mulher que for atendida em serviços de saúde públicos ou privados. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 25 nov. 2003.