A resolução nº 230/2021 do CNMP e a defesa dos povos tradicionais

A Resolução 230, de 8 de junho de 2021, do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), recentemente publicada, é um marco na defesa dos direitos dos povos e comunidades tradicionais. Ela disciplina a atuação do Ministério Público brasileiro junto a esses grupos.

Ao reafirmar o compromisso do Ministério Público (MP) com a defesa das populações tradicionais, o CNMP sublinha o caráter intercultural da Constituição de 1988 e indica aos órgãos e membros da instituição que este tema é uma prioridade, devendo ser tratado com a máxima atenção às trajetórias e aos modos de vida de sujeitos que trilharam caminhos próprios, alheios aos hegemônicos e dominantes.

As compreensões e os entendimentos que estão presentes na resolução não surgiram repentinamente. Ao contrário, eles são fruto da luta dos movimentos sociais e de longos debates desde a promulgação da Constituição de 1988. Apesar disso, perdura ainda um senso comum estigmatizante acerca da vida dos povos e comunidades tradicionais. Assim, embora certas afirmações possam parecer triviais para aqueles que militam no tema, a prática do Ministério Público ainda segue muito cerrada a essas realidades.

Daí a importância desse ato normativo, que serve, a um só tempo, de orientação aos Ministérios Públicos e de instrumento de luta em favor das comunidades. Ao indicar diretrizes e princípios na atuação, ressaltar caminhos na atuação e apontar a importância da presença do Ministério Público, o CNMP mostra que temos um caminho longo a percorrer.

À primeira vista, quando falamos de povos e comunidades tradicionais, muitos insistem na ideia de que eles são meros resquícios de um passado, impondo-se a tentação preservacionista e arqueológica de fazer congelar modos de vida que supostamente estariam parados no tempo. Este é o nosso primeiro engano, pois quando sintetizamos a realidade de diversos grupos sociais na palavra “tradicional”, estamos tratando de um conceito muito mais dinâmico e muito mais atual do que se imagina.

A categoria povos e comunidades tradicionais abrange uma pluralidade de grupos, cada um com especificidades socioculturais próprias e diferenciações internas. Um aspecto relevante na definição desses grupos está no modo diferenciado de relação com a terra, que surge justamente nas brechas de formas hegemônicas de apropriação[1].

A lógica de “uso comum” da terra, que não se confunde com a apropriação individualista, é um fator definidor relevante. Povos indígenas, quilombolas, ribeirinhos, quebradeiras de coco babaçu, faxinalenses e tantos outros costumam possuir normas específicas para o controle dos recursos básicos, que combinam o uso comum de recursos e a apropriação privada de bens, com a concordância, de maneira consensual, dos vários grupos familiares que compõem uma unidade social[2].

A afirmação das identidades não é algo abstrato. Ela decorre geralmente de conflitos fronteiriços pela territorialidade, em um contexto constituinte que reconhece o pluralismo étnico dos povos que aqui se encontram. O que era antes uma desclassificação em razão do apagamento histórico a que submetidos diante das políticas homogeneizantes do passado se transforma na afirmação identitária pela garantia de recursos e por acesso a direitos, impulsionada e garantida pela Constituição e pela legislação.

Embora o texto constitucional mencione expressamente apenas povos indígenas e quilombolas, ela ofereceu as bases para a construção de um sistema de proteção dos povos e comunidades tradicionais. Em uma perspectiva intercultural, a Constituição é um gatilho que dispara processos de fortalecimento de identidades. Trata-se de um arcabouço normativo composto pelos artigos 215, 216, 231 e 232 da Constituição e artigo 68 do Ato de Disposições Constitucionais transitórias, que, a partir de uma leitura apta a descolonizar os saberes oficiais e as visões hierarquizantes, destinam a todos os grupos sociais formadores da sociedade brasileira o mesmo respeito e consideração.

Assim, quando em nome do pluralismo reconhecemos o patrimônio cultural da sociedade brasileira e, ao mesmo tempo, declaramos os direitos dos indígenas às terras que tradicionalmente ocupam, estamos reconhecendo realidades e lógicas diversas, que transcendem a propriedade privada.

O que confere coesão a esse sistema protetivo é o entendimento de que esses sujeitos coletivos fazem jus ao reconhecimento de suas formas tradicionais de uso e ocupação do território. Nesse sentido, os povos e comunidades tradicionais ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição.

Além disso, esses grupos possuem na territorialidade um fator de identificação, defesa e força, calcado no uso comum da terra e no modo tradicional de ocupação, o qual não se constitui pelo fator temporal, mas sim por uma relação singular com a terra, em contraponto a formas hegemônicas de apropriação.

A Resolução CNMP nº 230/2021 absorve essa perspectiva ao destacar, como considerando, a importância do diálogo intercultural, o qual pressupõe “o respeito e o reconhecimento jurídico de cosmovisões, práticas e identidades, sem essencialismos ou pré-definição, por terceiros ou pelo Estado, do projeto de vida a ser seguido por indivíduos ou grupos”. Em outras palavras, a resolução já indica que a atuação do Ministério Público deve afastar-se de pré-compreensões que imponham um modo de vida sobre outros e estar sempre atenta e pronta ao diálogo.

O fundamento para o diálogo intercultural reside na menção expressa ao sistema de proteção constitucional dos povos e comunidades tradicionais, baseado nos artigos 215, 216, 231 e 232, além do art. 68 do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias, os quais devem ser entendidos como “um sistema de proteção constitucional dos povos e comunidades tradicionais, de modo a assegurar a efetivação dos direitos fundamentais desses grupos e irradiar efeitos para todo o ordenamento”. Nesse contexto, a previsão contida no art. 129, V, destinada ao Ministério Público, não deve limitar-se apenas aos povos indígenas, devendo estender-se a todos esses grupos.

A filtragem constitucional e intercultural indicada pela resolução afasta qualquer tentativa de hierarquizar identidades coletivas. Diante disso, emerge o direito à autoatribuição de povos e comunidades tradicionais como fator determinante da sua diferenciação e do seu reconhecimento enquanto sujeitos coletivos de direitos assegurados constitucionalmente (art. 3º, § 1º). Isso significa que não cabe ao Estado nem a qualquer terceiro dizer quem ostenta essa condição, impondo-se o respeito à autonomia dos grupos na definição de suas identidades.

O diálogo intercultural abrange princípios como informalidade, presença física e tradução intercultural (art. 4º). A informalidade e a presença física estão intimamente conectadas, já que acenam com uma relação de proximidade e escuta permanente dos grupos.

A tradução intercultural, por sua vez, visa a estabelecer meios de aproximação e compreensão das diversas linguagens, com impacto na compreensão histórica de eventuais conflitos, buscando entendê-lo pela memória oral dos povos tradicionais e pelos laudos antropológicos. O estudo antropológico, por exemplo, permite a mediação necessária para entender reivindicações e caminhos para equilibrar o trânsito e a comunicação entre diferentes cosmovisões.[3].

Com o auxílio da antropologia, há meios para entender os comportamentos do grupo e, respeitado o critério da autoidentificação, partir para uma análise da ocupação tradicional do grupo, sua evolução e sua história. A partir da análise concreta e singular de suas características, aferem-se os espaços de pertencimento e o âmbito de proteção dos direitos fundamentais.

Não se pode esperar objetividade e certeza do trabalho antropológico. Ele comporta dimensões valorativas, vínculos e predileções. Assim, é pela análise da consistência lógica e da verificação empírica que chegam aos resultados de sua investigação[4].

Mas isso não é suficiente: a adoção de uma estrutura cerrada no sistema de justiça – refratária às comunidades, formal e escrita – deve ser transformada para garantir a efetiva participação delas nas delimitações dos territórios. A constituição dos arquivos[5] deve contrapor versões e substituir os registros cartorários pela história do conflito. Há de se reconhecer que os direitos territoriais dos povos tradicionais e as demandas por políticas públicas (art. 7º) devem ser entendidos no contexto de negação de acesso ou privação de direito de propriedade no passado.

A virada fundamental está na garantia de canais efetivos de participação, sobretudo no respeito ao direito à consulta livre, prévia e informada, prevista no art. 6º da Convenção nº 169/OIT. Trata-se de diretriz fundamental de participação (art. 5º, § 1º), sem a qual procedimentos e processos se tornam nulos, impondo-se o respeito aos protocolos de consulta desenvolvidos pelos grupos (art. 5º, § 2º).

Por fim, apesar do papel singular do Ministério Público, ele não deve ser visto como um ator exclusivo na defesa de povos e comunidades tradicionais. A intervenção do órgão é obrigatória em processos judiciais, mas não pode afastar a necessária intimação e notificação dos grupos, sob pena de reproduzir-se um olhar tutelar sobre as comunidades.

Em suma, a resolução é um instrumento fundamental, mas não é um fim em si mesmo. Ela depende da mobilização de pessoas e instituições em torno da sua implementação nos casos concretos. Este é o desafio principal que agora se impõe. Os diversos ramos do Ministério Público brasileiro têm a tarefa de se debruçar e discutir o tema, tirando-o da invisibilidade que é comum nas instituições do sistema de justiça.

A norma inaugura uma série de debates, publicações e indicações de atuação. A sinalização do CNMP permite que melhoremos como instituição e ofereçamos aos povos e comunidades tradicionais mecanismos de efetivação de seus direitos.

Paralelamente, é possível que desde já os órgãos do Ministério Público sejam questionados a respeito da sua observância. Esse tensionamento é natural e mostra a força dos grupos e movimentos sociais na cobrança pela implementação de direitos, além de realçar a permanente importância da nossa instituição na concretização do projeto constitucional.

Referências

[1] Por exemplo, a desagregação das fazendas de algodão e cana-de-açúcar no Nordeste brasileiro, entre os séculos XVIII e XIX, é apontada como um fator importante para a formação naquela região de modos de produção mais livres e autônomos, baseados no trabalho familiar e em formas de cooperação simples entre diferentes famílias, mediante uso comum de recursos naturais. Sobre o tema, ver: ALMEIDA, Alfredo Wagner Berno de. Os quilombos e as novas etnias. In: _. Quilombos e novas etnias. Manaus: UEA Edições, 2011, p. 56-88.

[2] ALMEIDA, Alfredo Wagner Berno. Terras de Quilombo, Terras Indígenas, “Babaçuais Livres”, “Castanhais do Povo”, Faxinais e Fundos de Pasto: terras tradicionalmente ocupadas. 2ª ed. Manaus: PGSCA-UFAM, 2008, p. 28.

[3] OLIVEIRA, João Pacheco de. Perícia antropológica. In SOUZA LIMA, Antonio Carlos de (coord.). Antropologia e direito: temas antropológicos para estudos jurídicos. Brasília: Associação Brasileira de Antropologia, 2012, p. 133-134.

[4] OLIVEIRA, João Pacheco de. Perícia antropológica. In SOUZA LIMA, Antonio Carlos de (coord.). Antropologia e direito: temas antropológicos para estudos jurídicos. Brasília: Associação Brasileira de Antropologia, 2012, p. 133-138-139.

[5] Sobre a ideia de arquivos e o silenciamento de certos grupos, veja-se: MBEMBE, Achille. The power of archive and its Limits. In: HAMILTON, Carolyn et al (eds.). Refiguring the Archive. Cape Town: David Philip, 2002, p. 24.

JULIO JOSÉ ARAUJO JUNIOR – Procurador da República no Rio de Janeiro. É mestre em Direito Público pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e doutorando em Direito Público pela UERJ. É especialista em Política e Sociedade pelo Instituto de Estudos Sociais e Politicos (IESP-UERJ). Graduou-se em Direito pela Universidade de São Paulo, em 2005.
MARCIA BRANDÃO ZOLLINGER – Procuradora da República – PR/DF, com atuação no Núcleo de Combate à Corrupção, mestre em Direito pela UFPR.

* Artigo publicado originalmente no site Jota


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